揭密北京地铁4号线PPP模式--项目招标网

从圆明园附近的安河桥北，到南三环外的公益西桥站，地铁４号线横贯整个北京市区。您或许已经注意到了，与其它兴建中的地铁轻轨线路不同，４号线施工现场打出来的是“京港地铁”。
　　
　　作为“ＰＰＰ”模式在轨道交通领域一个新的尝试和探索，４号线备受投资人士瞩目。
　　
　　北京京港地铁有限公司是由北京市基础设施投资有限公司、北京首都创业集团有限公司和香港地铁有限公司共同出资组建。其主要业务是根据与北京市人民政府签订的北京地铁４号线项目特许协议，建设和运营地下铁路系统及发展与铁路相关的商业和开展法律、法规允许的其它经营活动。
　　
　　在全球，香港地铁是唯一实现盈利的。北京市政府希望，把香港地铁近３０年建设运营的经验与北京地铁建设运营的实际情况相结合，探索出一条新的投融资和建设运营模式。这是“京港地铁”诞生的初衷。
　　
　　全国十几个城市都制订了雄心勃勃的轨道交通发展规划，总长超过１７００公里，投资将超过６０００亿元。如此大规模的投资建设，一方面政府需对建设资金进行有力支撑，另一方面，则是对现有地铁运营方式和水平的一大考验。搞得好，４号线有望成为一个行业标杆。
　　
　　ＰＰＰ瞄准地铁亏损难题
　　
　　ＰＰＰ（Ｐｕｂｌｉｃ　Ｐｒｉｖａｔｅ　Ｐａｒｔｎｅｒｓｈｉｐ）意为政府部门通过与私人部门建立伙伴关系提供公共产品或服务的一种方式。ＰＰＰ模式大致分为３种类型：外包、特许经营、私有化。
　　
　　北京地铁４号线采用的是特许经营类型的ＰＰＰ模式。在此模式下，政府负责４号线Ａ部分投资、建设。ＰＰＰ公司负责４号线Ｂ部分的投资、建设。４号线项目整体建设验收完毕后，政府将Ａ部分的使用权交由ＰＰＰ公司，由ＰＰＰ公司在特许经营期内承担地铁４号线项目运营管理、全部设施（包括Ａ和Ｂ两部分）的维护和除洞体外的资产更新以及站内的商业经营。政府负责制定票价，并行使监督权力。
　　
　　“众所周知，与纯公共产品相比，尽管轨道交通项目具有一定经营性，属准公共产品，但因其具有投资大、运营成本高、政府定价、公益性强等突出特点，全世界地铁企业普遍存在着运营亏损”，北京市基础设施投资有限公司总经理助理高朋对《中国投资》说。由于地铁代表了巨大的公共利益，各国政府都在地铁投融资过程中发挥了主导作用，即通过政府投融资体系直接为地铁建设提供资金。正是地铁项目的这些特性，决定了一般由政府直接投资建设并提供补贴来运营。
　　
　　政府投融资模式最大的优点就是能依托政府财政和良好的信用，快速筹措到资金，操作简便，融资速度快，可靠性大，其融资量的大小，取决于政府的财政能力和所能提供的信用程度。北京市基础设施投资公司的调研发现，世界很多国家大城市的地铁融资建设中，特别是在地铁建设初期和高速成长时期，政府投融资都发挥着作用。如北京地铁建设初期政府投资比例达１００％，香港地铁政府投融资占７７％，法国巴黎地铁政府投融资占８０％，德国曼彻斯特地铁政府投融资占９０％，新加坡地铁政府投融资占到了１００％。
　　
　　然而，政府投资也存在不足：一是对政府财政产生压力，受政府财力和能提供的信用程度所限，融资能力不足；二是不利于企业进行投资主体多元化的股份制改制，转换企业经营机制。此外，由于政府部门在项目中实际承担经营者和监管者双重角色，这就使地铁等公共事业中很容易出现政企难分、行政垄断、激励约束机制弱化，投资、建设、运营服务水平无法有效提高等问题。
　　
　　国家发改委综合运输研究所副研究员邹斯林认为：“国有国营带来的最大问题，就是效率。”地铁运营的亏损，一方面是由于公益性决定了票价低，二是垄断体制下地铁公司缺乏激励约束机制，运行效率低。加之地铁运营公司政企不分，和政府形成了互亏的博弈关系。地铁公司以公益性为由，向政府要补贴，而政府由于信息不对称，不知道究竟要补多少，为减少补贴，只能采取限制企业工资的手段。福利水平和管理水平低，使地铁公司员工流动频繁，而企业为留住人才不得不变相搞福利，产生权利寻租，内部经营成本进一步扩大？？“这就形成了一种恶性循环，政府越补越多，企业却越来越亏损”，邹斯林说。
　　
　　近年来，各国政府为解决地铁建设资金短缺及效率的问题，从地铁具有一定的经营性出发，在政府投资为主的基础上，尝试进行市场化投融资的改革。即政府采取相应的投融资结构设计，为地铁进行市场化融资创造必要的条件，通过组建合资公司或项目融资等方式吸引其他投资者参与地铁建设。
　　
　　在地铁完成大规模建设期而进入成熟期后，其中有一些城市的地铁同时也形成了相应的获利模式，使之有了市场化的基础。在此基础上，政府再通过向其他投资人出售股权的方式，收回一部分建设资金。在这方面，最具代表性的是香港和新加坡。香港地铁在２０００年１０月发行股票上市，政府同时向公众直接出售２０％的股权，收回资金约３００亿元。新加坡政府也在对地铁重组的基础上，通过向公众出售３３．７％的股权，收回了部分建设资金。
　　
　　市场化投融资则体现出政府投资不可比拟的优势：吸收其他投资者参与项目建设，减轻对政府财政的依赖，完成投资主体多元化的股份制改制，转换企业经营机制。
　　
　　ＰＰＰ投融资模式最早是上世纪７０年代在欧洲兴起的，特别是９０年代后，国外基础设施吸引民间投资、社会投资参与基础设施建设的浪潮开始蔓延。世界银行等国际组织，普遍采取了ＰＦＩ、ＢＯＴ等类似民间投资的参与模式，之后这种民间投资和政府投资合作建设的方式被统称为ＰＰＰ。
　　
　　在伦敦和纽约，政府成立了一个公共事业局，实际是作为政府的一个部门，独家经营地铁，而这一机构同样没有把追求利益、自我发展当作企业目的，因而运营效率不高，服务水平低。这是这类准公共产品的一个通病。后来发现，私人企业运行效率最高，只要引入竞争机制，实际上是激励约束机制，就可以改变这种局面。这一模式在联合国发展计划里被定义为“政府和非政府部门建立的一种新型关系”。
　　
　　“其实，ＰＰＰ的Ｐｒｉｖａｔｅ在最初是指民营和私人企业，但从近年来我们的实践看，更准确的说应该是指具有自负盈亏、自我发展的真正企业主体。”，高朋说。
　　
　　缘何选定４号线
　　
　　作为最早开通轨道交通的城市，北京２０００年以前轨道交通发展速度缓慢。
　　
　　２０００年后经济发展特别是北京市城市规模迅速扩张，对公共交通的需求也非常快。特别是轨道交通，是人们出行的首选。市政府意识到轨道交通的重要性，开始大力发展。到２００３年，市政府逐渐认识到，轨道交通项目不是纯公益性，也具有经营性，经营得好可以减轻政府负担。
　　
　　２００３年，作为北京市奥运基础设施项目之一的地铁，和污水处理厂等一起，被列为当年对社会资本开放的投资项目。在轨道项目中，市政府提出４条线――４号线、５号线、９号线、１０号线，而最早准备以ＰＰＰ方式进行市场化融资的是５号线。１９９４年，为了更好地吸引外资，市政府提出将５号线及其周边１４４公顷的２９块地绑在一起进行招商。
　　
　　这实际上就是借鉴香港地铁“轨道＋物业”或是“轨道＋土地”的发展模式，但由于当时投资政策环境不很完善，相关的法律制度并不全面，而在技术上也没有制定出比较可行的具体投融资方案。
　　
　　此外，从时间上，５号线已经开始动工，从建设工期上看，对外招商也来不及；１０号线作为奥运线路的一部分，工程意义重大，也不适于对外招商；将几条线打捆招标，规模达到几百亿元，而没有企业能一下子拿出这么多资金来开展，加之专业的地铁投资商也很少，因此，联合招标没能实现。
　　
　　当时市政府考虑到，４号线本身是个黄金线路，经过北京南站这样的人口出入集中地，经过西单、新街口这样的商业密集区，再经过清华大学、人大这样文化、体育比较集中的地带以及中关村科技发达地区，还有颐和园这样旅游资源丰富的地区，客流条件较好。相比之下，９号线客流较少，因此，并不能为外商所看好。
　　
　　“项目的线位、建设规模、投资等条件均相对稳定，且均为市内线，客流比较理想，项目本身的经济条件都具备ＰＰＰ的基础”，高朋说。
　　
　　谈判焦点
　　
　　早在２００１年，被认为是在国内投资领域最早引入ＰＰＰ理念的北京市基础设施投资有限公司总经理王灏，开始思考如何使国外的ＰＰＰ理念与国内轨道交通的建设实际相结合，并经过近两年的反复研究、测算、论证，以４号线项目形成了一整套ＰＰＰ运作思路。
　　
　　从２００４年开始，京投公司编制招商文件，在市政府有关部门的领导下组织、参与４次大型推介会，进行国际招商。而到２００６年４月，特许经营协议才正式签署，谈判历时２年多时间。
　　
　　作为少数几家实现盈利的地铁运营公司，香港地铁公司并不是当时北京市政府谈判的唯一对象。参与４号线投标的除了港铁外，还有中信、西门子、新加坡地铁等１０余家公司表达了投资意向。
　　
　　由于轨道交通行业专业性强以及４号线长达３０年的特许经营期，作为市政府代表的京投公司在选择社会投资人时格外谨慎，将符合条件的投资者锁定在“西门子－中铁建联合体”、“香港地铁－首创集团联合体”两家。而港铁是集投资、建设、运营于一体，其专业运作方式和思路是其他投资者所不具备的，其对协议的响应更加周全，对于ＰＰＰ模式及风险的认识都较为深刻，而政府在土建设施租金方面和港铁分歧也相对较小，因此港铁最终胜出。
　　
　　然而４号线并没有附带可供外资开发的土地，以土地运营弥补地铁亏损著称的香港地铁能同意吗？
　　
　　其实，对于香港地铁的认识应该更全面和深入一些。所谓港铁模式，往往被人贴上“轨道＋物业（土地）”的标签，实际上，港铁是集投资、建设、运营为一体的运营商。为吸引客流，其在车辆调度、人性化管理方面，有着丰富的经验和完整的商业运作原则，票款、商业开发也是其收入的重要方面。
　　
　　京港地铁公司中方总经理郑燕平认为，港铁７６％的股份是政府股，其余２４％是公众股，港铁的参与提升了香港政府在内地以及中央的形象。另一方面，香港面积有限，未来不会开发更多的新线，港铁在香港的业务相对饱和，而大陆市场非常广阔，因此港铁也有意愿到大陆来投资和发展。
　　
　　京投公司根据北京地铁４号线初步设计概算１５３亿元的投资，按投资建设责任主体，将全部建设内容划分为Ａ、Ｂ两部分。Ａ部分主要为土建工程的投资和建设，投资额约为１０７亿元，约占总投资的７０％，由政府出资的投资公司（公司下属的４号线公司）来完成；Ｂ部分包括车辆、信号、自动售检票系统等机电设备的投资和建设，投资额约为４６亿元，占总投资的３０％，由“港铁－首创联合体”组建的京港地铁公司来完成。４号线建成后，京港地铁公司负责地铁４号线的运营管理、全部设施（包括Ａ和Ｂ两部分）的维护和除洞体外的资产更新，以及站内的商业经营，通过地铁票款收入及站内商业经营收入回收投资。
　　
　　风险分担机制是双方谈判的一个焦点。客流是收入的重要前提，而轨道交通项目客流预测难度较大，争议较多，为此，京投公司与社会投资人共同聘请国际著名客流顾问ＭＶＡ进行独立第三方公允预测，并与社会投资人就预测客流展开多轮谈判达成了共识。再有就是补偿机制，包括票价补偿和终止补偿。一是暂时中止，如战时或者遭遇恐怖事件需临时关闭地铁期间的票价收入如何补，二是当达不到预期客流的２０％时，地铁公司经营不下去，需要政府收回，或者投资人违约，政府要收回，需要提出补偿办法。
　　
　　全程参与谈判过程的高朋认为，双方争论的主要焦点是运营服务水平。一是技术服务标准，保证政府公共服务提供不受影响。另外就是需达到一定的建设标准。
　　
　　“最难的就是怎样建立这样一种风险与收益对称的机制，即给投资人创造一个基本条件，那就是通过成本节约，加强管理可以实现合理回报的条件，但只是必要条件，而不是充分条件；另外是要设一个限制，避免因非经营因素、因客流大幅增长使其获得超额利润。既要设计存在其承担较大的客流风险的机制，又要设立项目保障机制，避免运营公司倒闭，否则政府运作项目就是失败”，高朋说。而解决这一问题的一个合理可行的模式就是ＰＰＰ。
　　
　　根据测算，双方确定了７∶３的投资比例，即政府投资７０％，社会资本投资３０％。
　　
　　此外，双方还对风险规避机制进行了谈判。由于非经营性原因，当连续３年客流持续低迷导致项目可能无法正常运营，政府可与投资者就项目剩余净资产进行协商，以前年度的亏损投资者要自行承担。至于盈利，在模式设计中，每年政府把政府出资建成的Ａ部分也就是土建部分，出于国有资产保值增值的考虑，作为固定资产租给投资人使用，如果未来客流超过预测客流一定比例时，为了避免投资人取得超额利润，政府要适当调高租金的收取额度，分享收益。
　　
　　在经过一系列缜密的谈判后，北京地铁４号线成为我国第一个采用ＰＰＰ模式运作的城市基础设施领域项目，也是第一个采用特许经营模式投资运作的轨道交通项目。
　　
　　双赢
　　
　　在邹斯林看来，引入ＰＰＰ除了弥补政府建设资金不足外，还有一个重要原因是解决存量资产效率问题。如果还按政府和企业互亏的恶性循环模式继续建设轨道交通线路的话，存量资产继续增加，政府包袱则更大。政府补贴不能无限扩大，这是发展地铁必须解决的问题。因此，ＰＰＰ的着眼点在于提高运行效率。
　　
　　从现在设备安装以及实施情况看，按照和谐建设的理念，港铁的参与也带来一些新的思路。
　　
　　在购买运营车辆时，经过设计和规划，港铁提出，在运行初期可以减少一部分车辆的购买，以节省投资。按客流需求，北京客流运营如果每天需要１００列车，还有一部分是运营公司的新车，以备随时调用。而香港通过按时维修和检测，尽量减少使用备用车，实现现车运行。这在全世界来说，都是个先进的理念。
　　
　　而港铁的进入，对于本土的地铁运营公司也形成了不小的压力。邹斯林认为，如果一个城市引入了一家外资公司，引入另外一种经营机制，政府在补贴时就有了参照系，在和运营企业博弈时就有了标尺。“实际上５号线也尝试进行了ＰＰＰ模式的运作，由北京地铁负责运营”，高朋说。
　　
　　对于ＰＰＰ的利润应该理性看待。社会投资人所获得的利润并不是依靠扩大政府支出，也不是提高票价得来的，而是通过提供现代化的管理以降低成本、吸引更多的客流所实现的。
　　
　　“ＰＰＰ并不意味着轨道交通这个蛋糕投资人多吃一口，政府就少吃一口，而是要把蛋糕做大，大家都多吃点，实现政府、投资人和乘客的多赢局面”，高朋在和同行业人士交流、介绍ＰＰＰ模式时往往试图纠正一些传统的观念。
　　
　　ＰＰＰ模式实现了政府和投资人的双赢。高朋给记者算了一笔账：假设政府每年需要补贴地铁运营公司５亿元，而实施ＰＰＰ之后，能够节省１０００万，那么政府给予企业１００万奖励，就实现了双赢。
　　
　　实际上ＰＰＰ是两层含义，一是建立现代企业制度，建立公用事业的现代企业制度，或是把公用事业做成一个企业；二是政府怎样跟这个企业建立关系，首先要让这个企业能够自我发展、自负盈亏，这样才能成为一个市场主体，才能优化配置资源，效益才能提高。
　　
　　高朋也提醒到，并不是所有城市都适合这种社会化融资方式，ＰＰＰ需要政府和企业部门建立一个约束机制，在比较发达、成熟的城市和行业才能开展。而不发达的或者就只修建一条线路的城市，政府投资建设更节省成本，完全不用采用这种模式。
　　
　　按照高朋的观点，ＰＰＰ模式在现阶段只是刚刚开始尝试，而公用事业的改革也刚刚开始。关键是引入了竞争机制和现代化的经营理念，这就是ＰＰＰ目前的最大贡献